Задръстване в небето: неосъществената мечта на Европейската комисия за Единно европейско небе

В разгара на лятото мнозина от нас се подготвят за дългоочакваната лятна почивка. И последното, за което искаме да мислим, е задръстванията на пътя. Ако обаче в случая с наземния транспорт те са очаквани и донякъде предвидими, то когато става въпрос за необятното въздушно пространство, мнозина от нас са на различно мнение относно това колко е „нормално“ да закъснява полетът ни… Колко често ви се е случвало да чакате самолета на изхода за час, два или дори повече и да не знаете защо точно? Или, когато вече сте на борда, командирът на полета да обяви закъснение от 15 минути, 30 минути или дори час, защото… няма разрешение от Ръководство въздушно движение за запуск на двигателите поради натоварен трафик?

За специалистите в авиационната индустрия в редица случаи тези ситуации могат да бъдат оприличени именно на най-обикновено „задръстване“ във въздушното пространство. Или иначе казано – въздушното движение не е достатъчно оптимизирано и не разполага с достатъчно капацитет, за да поеме ефективно целия поток от кацащи и излитащи самолети.

Именно в този контекст, на 13.07.2018 г. Комисарят по транспорта, Виолета Булц, и Председателят на Комисията по транспорт и туризъм на Европейския парламент, Карима Дели, излязоха със Съвместна декларация за европейска авиация, с която призоваха за край на закъсненията и за предприемането на незабавни действия. Какъв обаче е проблемът всъщност и как той може да бъде разрешен?

Проблемът

В декларацията се посочва, че 2018 г. се очаква да бъде най-натоварената година от гледна точка на въздушното движение с прогноза от 11 милиона полета. В съчетание с типичните за сезона летни отпуски, това означава, че поне 50000 пътници ще се сблъскат всекидневно с до 2-часови закъснения. Отбелязва се също така, че системата за въздушно движение е претоварена, неспособна да се справи с увеличените обеми на въздушния трафик и със свързаните с това проблеми, които допринасят за влошаване на ситуацията. Въздушното движение е организирано в сложна система, която държи сметка за системата от маршрути в небето, метеорологични фактори, конфликтни зони и ценова ефективност: все фактори, които много често препятстват придвижването от една точка до друга по права линия, въпреки липсата на физически ограничения във въздушното пространство.

Комисар Булц и председателят Дели посочват, че системата има нужда от спешно надграждане, от по-тясно сътрудничество между доставчиците на аеронавигационно обслужване и в рамките на Евроконтрол с цел създаване на по-ефективно управление на европейската авиационна мрежа. Основната пречка пред постигането на тази цел е свързана с фрагментацията в правилата, породена от тясното придържане към национални правила по отношение на управлението на въздушното движение, които са различни в различните държави-членки. Иначе казано: проблемът е свързан с колизията между амбицията на ЕС за постигане не Единно европейско небе и ограниченията, свързани с факта, че управлението на въздушното движение остава в голяма степен прерогатив на държавата, свързан с упражняване на суверенни функции.

Държавният суверенитет, международното право и компетентността на ЕС във въздушния транспорт: борба на титани?

Международната „конституция“ в областта на гражданската авиация - Чикагската конвенция за международното гражданско въздухоплаване от 1944 г., признава пълен и изключителен суверенитет на всяка държава над въздушното пространство над нейната територия. Тази норма на чл. 1 отразява не просто волята на договарящите държави, но също така разкрива белезите на норма на международното обичайно право и като такава има задължителен характер и по отношение на държави, които не са страна по Чикагската конвенция. Това означава, че макар и да не съществуват физически ограничения във въздушното пространство, de iure въздушното пространство над територията на една държава остава затворено за въздухоплавателни средства на други държави, освен със „специалното разрешение“ на тази държава.

Същевременно конвенцията предписва, че всяка договаряща държава се задължава, доколкото сметне това за практически осъществимо, да предостави на своята територия радиоуслуги, метеорологическо обслужване, както и други аеронавигационни средства за облекчаване на международното въздухоплаване в съответствие със стандартите и практиката, които са препоръчани или установени към даден момент от конвенцията.

В съответствие с този неотменим принцип на суверенитета, държавите предоставят аеронавигационно обслужване на въздушното пространство над тяхна територия посредством доставчиците на такова обслужване (ANSP). Докато в миналото тези доставчици са представлявали част от държавната администрация, впоследствие мнозинството от тях са преобразувани в дружества, някои от които напълно или частично приватизирани.

През 60-те години на миналия век няколко европейски държави решават да организират осъществяването на тези държавни функции относно предоставянето на аеронавигационно обслужване по централизиран начин. Това именно е и основната мотивация за създаването на Евроконтрол като междуправителствена организация на международното публично право. Към 2018 г. в Евроконтрол членуват 41 държави. Европейският съюз също е подписал протокол за присъединяване, който обаче още не е влязъл в сила. Исторически ролята на Евроконтрол като регулатор за безопасността на въздушния транспорт е иззета от Европейската агенция за авиационна безопасност (ЕААБ) по отношение на държавите-членки на ЕС.

Критиките към неефективността на съществуващата система за управление на въздушното движение всъщност датират от 80-те години на миналия век и са свързани основно с факта, че дейностите по ръководство на въздушното движение, бидейки комбинация от естествен и правен държавносанкциониран монопол, разкриват белезите на липса на ценова ефективност, невъзможност за предоставяне на необходимия капацитет и липса на средства (често – и на желание) за инвестиции в нови технологии. Макар и либерализацията на въздушния транспорт в ЕС да започва още през 1986 г. с решението на Съда на Европейските общности (днес – Съд на Европейския съюз) по делото Nouvelles Frontières, този процес не засяга сектора на управление на въздушното движение още дълги години.

Инициативата Единно европейско небе (ЕЕН) стартира през 1999 г. с цел подобряване на производителността на управлението на въздушното движение и аеронавигационното обслужване посредством подобряване на интеграцията на европейското въздушно пространство. Тази цел е продиктувана от същите съображения, които мотивират съвместната декларация на комисар Булц и председателя Дели, а именно – закъснения в резултат на неоптимално предлагане и липса на капацитет на аеронавигационното обслужване. Целта на ЕЕН е намаляване на фрагментацията на европейското въздушно пространство, която съществува на няколко нива и е продиктувана от различните режими в държавите-членки, разграниченията между използване на въздушното пространство за граждански и военни цели, както и от технологичното развитие. Съгласно чл. 100, ал. 2 от Договора за функциониране на Европейския съюз Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, могат да приемат съответните разпоредби относно морския и въздушния транспорт. Така през 2004 г. е приет първият пакет от мерки SES I, който включва:

Регламент (ЕО) № 549/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 10 март 2004 година за определяне на рамката за създаването на Единно европейско небе (рамков регламент)

Регламент (ЕО) № 550/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 10 март 2004 година за осигуряването на аеронавигационно обслужване в единното европейско небе (Регламент за осигуряване на обслужване)

Регламент(ЕО) № 551/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 10 март 2004 година относно организацията и използването на въздушното пространство в единното европейско небе (Регламент за въздушното пространство)

Регламент (ЕО) № 552/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 10 март 2004 година относно оперативната съвместимост на европейската мрежа за управление на въздушното движение (Регламент за оперативната съвместимост)

През 2009 г. рамката е надградена с втори пакет от мерки – SES II, който въвежда Регламент (ЕО) № 1070/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година за изменение на регламенти (ЕО) № 549/2004, (ЕО) № 550/2004, (ЕО) № 551/2004 и (ЕО) № 552/2004 с цел подобряване на функционирането и устойчивостта на европейската авиационна система. Пакетът SES II си постави за цел да отговори на значително нарасналия обем на въздушен трафик чрез повишаване на нивата на безопасност, намаляване на разходите и закъсненията, както и въздействието на въздушното движение върху околната среда. Този пакет от мерки се основава на четири основни стълба, както следва:

Ефективност: този стълб се изразява във въвеждането на целеви нива за ефективност в областта на безопасността, ценовата ефективност, капацитета и околната среда. Наред с това, в рамките на този стълб националните надзорни органи се задължават да въведат национални планове за ефективност или планове, които покриват цял функционален блок въздушно пространство (ФБВП). Съгласно чл. 9а от Регламента за осигуряване на обслужване държавите-членки предприемат всички необходими мерки за осигуряване въвеждането на функционални блокове въздушно пространство с оглед постигане на изисквания капацитет и ефективност на мрежата за управление на въздушното движение в рамките на ЕЕН, поддържане на високо ниво на безопасност и принос за цялостната ефективност на системата за въздушен транспорт, както и намаляване на отрицателното въздействие върху околната среда. Именно този стълб предвижда задължителното въвеждане на ФБВП, което се осъществява със съдействието на Евроконтрол. Европейската комисия изрично посочва, че ФБВП не следва да се разглеждат като статични блокове въздушно пространство. Напротив, те представляват „инициативи за търсене на възможности за подобрение в цялостното предоставяне на услуги“, които са насърчавани и ръководени от сектора.

Безопасност: този стълб се изразява във възлагането на допълнителни задължения за Европейската агенция за авиационна безопасност (ЕААБ) с цел установяването на общи правила за безопасност на гражданската авиация, които да се прилагат в целия ЕС.

Технологии: технологичният стълб поставя фокус върху технологичната „ръка“ на системата за управление на въздушното движение – Single European Sky ATM Research Joint Undertaking (SESAR JU), чиято задача е подготовката на тази система с ново поколение технологии, разчитащи на високи нива на автоматизация и интелигентна обработка на данни.

Летищен капацитет: този стълб има за цел да повиши капацитета, най-вече чрез създаването на т.нар. Airport Observatory.

Въпреки напредъка на ЕЕН в редица от тези стълбове, значително изоставане се наблюдава при постигането на целевите нива на ефективност, както и при ефективното въвеждане на ФБВП. Макар и с приемането на пакетите от мерки SES I и SES II компетентността на ЕС да се разширява в посока на управление на въздушното движение, следва да се отбележи, че целта нито на първи, нито на втория пакет от мерки не е либерализацията на сектора като такъв. Така първоначалната цел на пакета SES I е преодоляване на проблемите, свързани с управлението на въздушното движение чрез „смекчаване“ на монополистичните държавни структури, в рамките на които се осъществява аеронавигационно обслужване, чрез въвеждане на икономическа регулация, повишаване на оперативната съвместимост и интеграция на въздушното пространство. Въпреки срока от 4 декември 2012 г., установен с Регламента за осигуряване на обслужване, на практика нито едни от планираните ФБВП не е напълно функционален и макар и редица от тях изпълняват формални изисквания, на практика това не води до очакваните икономии от мащаба.

Тук е мястото да се отбележи, че въпреки усилията по хармонизация на правилата относно ръководството на въздушното движение в рамките на ЕС, дейностите, свързани с управление на въздушното движение представляват в голямата си част упражняване на публична власт. Като такива, те са функции, тясно свързани с държавния суверенитет (не на последно място – поради нуждата от координация на въздушното пространство за целите на отбраната и държавното въздухоплаване). В този смисъл в поредица решения Съдът на Европейските общности (СЕС) в период от над 30 години последователно заема позицията по отношение на неикономическия характер на тези дейности и неприложимостта напр. на правилата на конкурентното право на ЕС (вж. решенията по делата Case 29/76 LTU Lufttransportunternehmen GmbH & Co. KG v Eurocontrol, Joined Cases 9 and 10/77 Bavaria Fluggesellschaft, SAT Fluggesellschaft v. Eurocontrol C-364/92, SELEX Sistemi Integrati SpA v. Commission of the European Communities and EUROCONTROL C-113/07). Макар и тези решения да се отнасят до дейността на Евроконтрол, съдът посочва недвусмислено, че тези функции по управление на въздушното движение са свързани с упражняването на публична власт по контрол и надзор над въздушното пространство, които са типични за орган на публична власт. Именно поради това може да се защити тезата, че провалът на усилията по хармонизиране на тези правила се дължи основно на факта, че държавите не желаят задълбочаване на интеграцията по тази линия и предпочитат да разглеждат тези функции като прерогатив на държавата. В немалка степен този факт, наред със съображения, продиктувани от необходимостта от координация на въздушното пространство за целите на отбраната и държавното въздухоплаване, създават пречки пред задълбочаването на интеграцията в тази област.

Пътят към SES 2+: закъснение с… неизвестна продължителност?

Осъзнавайки, че постигането на целите на ЕЕН в поставените срокове е нереалистично и отчитайки провала на ключови елементи от реформата, през юни 2013 г. Европейската комисия предприе изменение на правната рамка за ЕЕН, наречено SES 2+. Ключови моменти от предложената рамка обхващат подобряване на надзора, безопасността, ефективността и конкурентоспособността на сектора. Пакетът предвижда засилване на независимостта на националните надзорни органи посредством организационно и бюджетно отделяне на тези органи от доставчиците на аеронавигационно обслужване, спрямо които осъществяват надзорна дейност. Предвижда се засилена роля за Европейската комисия по отношение определяне на целевите нива на ефективност по независим и прозрачен начин и скрепяването им с изпълнителна сила.

Наред с това предложението за регламент предвижда отварянето на определени помощни услуги (напр. метеорологичното обслужване, аеронавигационна информация, комуникационно и навигационно обслужване или обслужване по надзора), които до момента се предлагат като част от „пакета“ от услуги по управление на въздушното движение. Предвижда се предоставянето на такива помощни услуги да се осъществява по обичайните правила за възлагане на обществени поръчки. Въпреки това, проекторегламентът изрично посочва, че „основното обслужване на въздушното движение, което се разглежда като естествен монопол, остава обект на изискването за определяне, но на помощните услуги следва да се разреши да се развиват свободно, използвайки пълния потенциал на експертния опит също така от други сектори“. На практика ЕК основава новата си визия за ЕЕН на принципите за пълна дигитализация, индустриални партньорства и нова архитектура на европейското въздушно пространство.

Въпреки обещаващото начало на проекта с гласуването му на първо четене от Европейския парламент през март 2014 г., законодателният процес остава блокиран в Съвета в очакване на разрешение на спора между Великобритания и Испания относно статуса на летище Гибралтар. На практика очакваното оттегляне на Великобритания от Съюза в съответствие с процедурата, установена в чл. 50 от Договора за Европейския съюз, този спор може да бъде решен автоматично и да отпадната пречките пред движението на проекторегламента в рамките на тристранното съгласуване.

Със съжаление трябва да се отбележи, че забавянето на тази реформа е в ущърб основно на потребителите, но също така и на индустрията. Въпреки заявените със Съвместната декларация на комисар Булц и председателя Дели амбиции, мечтата за постигането на Единно европейско небе може да бъде определена по-скоро като полет със закъснение с неопределена продължителност, отколкото като леснопостижима цел. Не е пресилено да се каже, че Единното европейско небе е несбъднатата мечта на Европейската комисия, но и на цялата европейска авиационна индустрия. За потребителите остава да се въоръжат с търпение и да разчитат на наличните средства за защита, предоставени в приложимите хипотези с Регламент 261/2004 на Европейския парламент и на Съвета относно създаването на общи правила за обезщетяване и помощ на пътниците при отказан достъп на борда и отмяна или голямо закъснение на полети. И така до следващото… голямо закъснение на реформата.

Всички публикации и коментари, част от LIBRe Stories, могат да бъдат цитирани в други сайтове или в статии в печата с отбелязване на авторството, датата на публикуването им и източника (URL адреса на съответната публикация).